Разногласия в законах

[Гость alexjalnin]

При противоречии двух нормативных актов, регулирующих одни общественные отношения (например двух законов РФ) применяется тот который принят позднее? Так ведь?

Так вот где это закреплено законодательно?

Или может какие разъяснения Высших судов по этому поводу есть.

Помню где-то видел, а вот срочно понадобилось и не могу найти.

PS. имеется в виду Российское законодательство (или здесь это офтфопик?)

[Гость горЕ]

В Казахстане это закреплено в законе О НПА, в России такого закона нет. О проблемах, возникающих в связи с этим, хорошо изложено здесь.

Урегулированные и неурегулированные вопросы применения

нормативных актов

Каждый день Федеральное Собрание, Президент, Правительство, десятки федеральных министерств и ведомств, сотни органов власти субъектов федерации выпускают множество документов, устанавливающих новые права и обязанности граждан и организаций, изменяющих действующие нормы. Разобраться во всем их многообразии неимоверно трудно даже искушенному профессионалу. В данной статье хотелось бы обратить внимание читателей на некоторые особенности использования этого колоссального массива материалов, называемых нормативными актами.

Что же является нормативным актом? Согласно "Юридической энциклопедии" под редакцией М.Ю. Тихомирова, нормативный акт это официальный письменный документ, принимаемый уполномоченным органом; он устанавливает, изменяет или отменяет нормы права. Нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности, от которой зависит юридическая сила того или иного нормативного акта.

Нормативным актом высшей юридической силы является Конституция РФ. Ст. 15 Конституции РФ гласит: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации."

"Прямое действие" Конституции означает, что любое лицо может обратиться в суд за защитой своих прав, основывая свои требования непосредственно на Конституции, независимо от того, имеются или нет другие нормативные акты, регулирующие оспариваемые отношения.

Следующими после Конституции по степени юридической силы являются Федеральные законы, далее - указы и распоряжения Президента, за ними - постановления и распоряжения Правительства, и замыкают иерархию федеральных нормативных актов ведомственные нормативные акты. Аналогичную цепочку составляют нормативные акты субъектов федерации.

Отдельно Конституция РФ закрепляет приоритет международных договоров: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Пункт 3 ст. 15 Конституции РФ устанавливает жесткую связь между официальным опубликованием нормативного акта и его вступлением в силу: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".

Необходимо обратить внимание, что речь идет именно об официальном опубликовании, т. е. для того, чтобы нормативный акт стал действующим, он должен быть опубликован не в любых, а в определенных, конкретных изданиях.

Официальное опубликование. Для разных видов нормативных актов установлен разный порядок официальной публикации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации1. Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научнотехническим центром правовой информации "Система"2.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальным источником также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научнотехническим центром правовой информации "Система"3.

Для двух федеральных органов: Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (далее - ФКЦБ) и Центрального Банка России (далее - ЦБР), сделано исключение из этого правила. Опубликование в информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку" актов ФКЦБ, издаваемых в пределах ее полномочий, является их официальной публикацией4. Официальным опубликованием нормативных актов ЦБР является их опубликование в "Вестнике Банка России"5.

Вступление в силу нормативного акта. Дата вступления нормативного акта в силу определяется, как правило, одним из четырех способов:

а) дата конкретно указана в самом нормативном акте;

б) наступает через определенный период после даты официального опубликования;

в) отсчитывается от даты подписания документа;

г) связана с каким-либо событием (например, гл. 17 ГК РФ вступает в силу одновременно с принятием нового Земельного кодекса).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу6. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания7. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ N 188 от 6 марта 1997 г.8.

Для вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти) необходимо одно важное специальное условие: они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не вступают в законную силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров9.

Однако наше государство изменило бы себе, если бы из каждого правила не делались исключения. Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 100910 установлено, что постановления ФКЦБ вступают в силу со дня их официального опубликования и не подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ. Своеобразные требования установлены и для регистрации нормативных актов, издаваемых ЦБР. Нормативные акты ЦБР, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Минюсте РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств11. Необходимо отметить, во-первых, что регистрируются только документы, непосредственно (?!) затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, и во-вторых, что если документ непосредственно затрагивает интересы юридических лиц, то он может применяться и без регистрации. Нормативные акты ЦБР вступают в силу со дня их опубликования в официальном издании ЦБР ("Вестнике Банка России"), за исключением случаев, установленных Советом директоров.

Есть еще два весьма любопытных ведомства, чьи инструктивные документы не проходят регистрацию в Минюсте РФ. Речь идет о Пенсионном фонде России и Фонде обязательного медицинского страхования. Документы, выпускаемые этими органами, регулируют порядок уплаты обязательных взносов в упомянутые фонды. Следует отметить, что и порядок уплаты, и ответственность за неуплату или несвоевременную уплату взносов мало чем отличаются от налоговых платежей, но тем не менее ведомственное регулирование этих платежей закрыто для проверки специалистами Минюста РФ и нигде официально не публикуется. Все дело в том, что согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 подлежат обязательной регистрации в Минюсте РФ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Перечень органов исполнительной власти установлен Указом Президента от 14 августа 1996 г. N 1177 (с последующими изменениями) и ввиду того, что и Пенсионный фонд России, и Фонд обязательного медицинского страхования не включены в указанный перечень, они не являются федеральными органами исполнительной власти и их документы Минюст РФ не регистрирует на вполне законных основаниях. Возникает вопрос, на который трудно дать ответ: являются ли документы, изданные этими органами, нормативными актами?

Обратная сила нормативных актов. Под "обратной силой закона" понимают распространение действия закона на случаи, имевшие место до вступления его в силу. Для участников правоотношений такие "сюрпризы" законодательства часто бывают весьма неприятны. В ряде случаев от подобного произвола властей мы защищены. Две важнейшие нормы о запрете обратной силы законов заложены в Конституции РФ. О нормах уголовного права говорится в ст. 54: "Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет", о налоговых - в ст. 57: "Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют." Ст. 6 нового закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"12 установила, что "нормативные акты Банка России не имеют обратной силы". В отношении административных правонарушений (ст. 9 КоАП РСФСР) и таможенных правонарушений (ст. 234 ТК РФ) также закон не имеет обратной силы. Запрещено вводить новые нормы "задним числом" гражданским (ст. 4), лесным (ст. 4) и водным (ст. 6) кодексами.

Проблемы, связанные с официальным опубликованием и вступлением в

силу нормативных актов

Проблема первая: опубликование документов по частям. В целом ряде случаев большие по объему документы публикуются не в одном номере "официальной" газеты, а в нескольких. Так были опубликованы, например, Водный кодекс РФ13, Федеральный закон "О животном мире"14, приказ Министра обороны РФ от 22 сентября 1995 г. N 315 "О порядке проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах Российской Федерации"15. С какой же даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Председатель комитета по законодательству Госдумы РФ А. И. Лукьянов16 и ряд ведущих юристов страны считают, что нормативный акт вступает в силу после завершения официальной публикации. Юристы Госналогслужбы и Минфина РФ придерживаются, судя по всему, другой точки зрения, так как в своем совместном письме (Госналогслужбы от 24 февраля 1997 г. N ВЗ-4-04/4н, Минфина РФ от 4 февраля 1997 г. N 9) "О распределении платежей за добычу подземных вод" они утверждают, что Водный кодекс РФ вступил в силу с даты начала официальной публикации.

Проблема вторая: опубликование документов без приложений. В целом ряде случаев документ состоит из нескольких частей, важнейшие его нормы часто содержатся в приложении (приложениях). В официальной же публикации нередко эта часть документа отсутствует. Например, постановление Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. N 1560 "О товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности, и о таможенном тарифе Российской Федерации" имеет приложение, где содержится важнейший налоговый документ - Таможенный тариф РФ. К недоумению заинтересованных лиц, текст указанного постановления был опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации (1997. N 8. Ст. 943) без текста Таможенного тарифа! Считается ли Постановление опубликованным и, соответственно, вступившим в законную силу?

Проблема третья: разночтения в официальных публикациях. Как было указано, некоторые органы имеют не один, а несколько официальных источников публикаций. Тем самым законодатель заложил мину замедленного действия, поскольку в разных изданиях один и тот же текст может не совпадать. А, как известно, если неприятности могут случиться - они случаются17. В официальных публикациях Федерального закона "Об акционерных обществах" в Собрании законодательства Российской Федерации (1996. N 1. Ст. 1) и в "Российской газете" (1995. 29 дек.) в тексте абз. 2 п. 4 ст. 34 по-разному расставлены знаки препинания, что, как и в хрестоматийном примере "казнить нельзя помиловать", принципиально меняет содержание нормы. В постановлении Правительства РФ от 4 марта 1996 г. N 229 "О выпуске облигаций внутреннего государственного валютного облигационного займа" опубликованном в "Российской газете" (1996. 13 марта), речь идет о выпуске 100 000 облигаций номиналом в 1 000 долл., а в тексте, опубликованном в Собрании законодательства Российской Федерации (1996. N 12. Ст. 1115), предполагается выпустить 100 000 облигаций уже с номиналом в 10 000 долл. Несложно подсчитать "пустяковую" разницу в планах эмиссии - 900 млн долл. Иностранным инвесторам имеет смысл призадуматься.

Проблема четвертая: изменения в открытый документ вносятся посредством закрытого или неопубликованного документа. Правительство РФ в целях укрепления финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета 5 мая 1995 г. издает постановление N 45018, п. 14 которого отменяет налоговые льготы, установленные для зоны экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики. Но не прошло и двух месяцев, как на свет появилось постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. N 634, восстанавливающее налоговые льготы для Ингушской Республики путем внесения изменений в постановление N 450. Однако официально опубликовывать свое решение правительство почему-то не сочло целесообразным, вот и остается гадать: являются ли изменения, внесенные в постановление N 450, вступившими в силу или нет?

Проблема пятая: изменения, вносимые в нормативный акт, сформулированы некорректно. Часто положения документов, вносящих изменения в ранее принятые нормативные акты, содержат указания типа: слово А заменить на слово Б. Когда в нормативный акт таким способом вносится более 70 изменений, то встречаются курьезы, аналогичные случаю с Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 160- ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Исправительно-трудовой кодекс РСФСР в связи с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации"19. Если производить замену, строго следуя всем указаниям, то в ч. 2 ст. 314 получится следующее: "назначение наказания в виде направления назначение вида исправительной колонии...". Судам нелегко будет использовать подобный закон.

Проблема шестая: определение даты официального опубликования. Более чем в половине случаев нормативный акт вступает в силу через определенный период после официального опубликования. В случаях, когда официальное опубликование производится через газету, нет проблем с точным определением даты такой публикации, но когда документ публикуется в журнале, точную дату выхода издания в свет установить практически невозможно. Некоторые официальные журналы, например "Собрание законодательства Российской Федерации", на обложке указывают некую дату. Долгое время ее было принято считать датой официальной публикации документа в журнале, но при рассмотрении конкретного спора Конституционный Суд РФ постановил20, что день, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, может не совпадать с датой подписания издания в печать. Поэтому адресаты в этот день еще не имеют возможности получить информацию о содержании закона. В последнее время официальное опубликование ведомственных нормативных актов, зарегистрированных в Минюсте РФ, в газете "Российские вести" практически прекратилось, и первой официальной публикацией следует считать публикацию в журнале "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". К сожалению, определить точную дату выхода в свет этого издания - задача не из легких.

Проблема седьмая: нормативный акт принят с явным нарушением компетенции издающего органа. Согласно ст. 106 Конституции РФ, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов. Федеральный закон от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"21 установил новые отношения по плате за пользования недрами, являющиеся федеральными налогами. Как уже наверняка догадался проницательный читатель, данный Закон не прошел процедуру одобрения Советом Федерации.

Проблемы, связанные с взаимными противоречиями нормативных актов. Как уже указывалось, в нашей стране в той или иной мере действуют сотни тысяч нормативных актов, некоторые противоречат друг другу. Есть несколько основных принципов для определения того, какой из взаимоисключающих норм пользоваться:

1. Если противоречия содержатся в двух актах разной юридической силы, то используют норму, введенную актом большей юридической силы.

2. Если противоречия встречаются в актах равной юридической силы, то используют норму, введенную более поздним нормативным актом.

3. Если противоречия встречаются в актах одной юридической силы, то акты разделяют на "общие" и "специальные" и используют специальные нормы.

К сожалению, эти правила выручают не всегда. Приведем несколько примеров. Гражданский кодекс является общим нормативным актом, вступившим в силу раньше Федерального закона "Об акционерных обществах". Оба имеют одинаковую юридическую силу, но закон "Об акционерных обществах" является специальным нормативным актом. Согласно общим правилам применения нормативных актов при противоречиях (а они есть, например, ст. 91 закона "Об акционерных обществах" противоречит ст. 67 ГК РФ) следует использовать закон "Об акционерных обществах", но в ст. 3 ГК РФ установлено, что "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу". Близкие проблемы для актов одной юридической силы возникают, когда специальный акт вступил в силу раньше акта общего (в таком соотношении, например, находятся вторая часть ГК РФ (декабрь 1995 г.) и закон "О страховании" (ноябрь 1992 г.)).

В целом ряде случаев возникают проблемы иерархии нормативных актов, когда неясно, в каком соотношении они находятся. Возникает вопрос: отдать предпочтение закону субъекта федерации или применять нормативный акт федерального министерства? Встречаются противоречия в актах различных федеральных ведомств, имеющих равную юридическую силу, например, ФКЦБ издает пространную инструкцию от 25 марта 1996 г. N 5 о бездокументарных векселях22, а ЦБР в телеграмме от 5 июля 1996 г. N 99-9623 сообщает о невозможности выпуска векселей в бездокументарной форме.

В перечисленных случаях автор не может дать однозначную рекомендацию, какой из нормативных актов следует использовать.

Как добиться отмены нормативного акта? Вполне вероятно, что будет подписан и вступит в силу нормативный акт, чем-то Вас не устраивающий. Можно ли повлиять на события и отстоять свои интересы? Безусловно, стоит попытаться.

Во-первых, имеет смысл обратиться к органу, издавшему документ, с предложением внести изменения в нормативный акт или отменить его целиком.

Во-вторых, следует помнить, что в соответствии со ст. 23 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации"24 Правительство РФ имеет право отменять акты министерств, государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему органов государственного управления.

В-третьих, если Вы считаете, что Ваши права нарушил документ "индивидуального" действия, т.е. затрагивающий интересы не неопределенного круга лиц, а вполне конкретные юридические лица, то Вы можете подать иск в арбитражный суд о признании данного документа недействительным. В соответствии со ст. 22 АПК РФ25 арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Именно на ст. 22 АПК РФ следует ссылаться при обжаловании ошибочных решений госналогинспекций, распоряжений о приватизации и т.п.

В-четвертых, компетенцией по рассмотрению спора о признании недействительным правового акта, носящего нормативный характер, обладает суд общей юрисдикции26. Свои требования в этом случае истец должен основывать на Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"27.

В-пятых, надо знать, что в соответствии с ранее описанной процедурой суды общей юрисдикции рассматривают все жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"28 Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ. Для отмены этих типов нормативных актов следует обращаться в Конституционный Суд РФ.

Вопрос о подсудности Конституционному Суду РФ дел об отмене нормативных актов является непростым. С одной стороны, Конституционный Суд РФ 18 февраля 1997 г. принял постановление N 3-П "По делу о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции""29, с другой - в определении от 19 марта 1997 г. N 56-О30 указал, что иные акты, кроме законов (выделено автором), подлежат обжалованию в других судах в соответствии с их компетенцией. Проверка по жалобам граждан нормативных и ненормативных актов федеральных органов государственной власти отнесена к компетенции, соответственно, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Таким образом для рассмотрения иного нормативного акта, чем закон, Конституционным Судом РФ необходимо в иске указывать на наличие спора о разграничении компетенции между органами государственной власти.

Какова роль судебных прецедентов? В "Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации" и "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" публикуется значительное количество решений высших судебных инстанций по конкретным делам. Эти документы не являются нормативными актами в широком смысле слова, т.е. они не будут применяться неоднократно к неопределенному кругу лиц. Россия относится к числу стран с континентальной системой права, т.е. решение, принятое даже высшими судебными инстанциями, не является обязательным для применения нижестоящими судами в качестве "образца" при рассмотрении подобных споров. Председатель Высшего Арбитражного Суда В. Ф. Яковлев отмечает, что "суды, даже при наличии постановлений Пленума (Имеется в виду Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ. - Прим. автора) могут по-иному истолковать закон, а следовательно, по-иному разрешить конкретный спор"31. Не стоит однако преувеличивать самостоятельность и независимость нижестоящих судов. В своей деятельности они, безусловно, учитывают существующие прецеденты, и упоминание адвоката о решении вышестоящего суда по аналогичному делу будет, несомненно, весьма весомым аргументом при разрешении спора. Стоит учесть также, что есть такая стадия решения спора, как пересмотр дела в порядке надзора, и если дело на этой стадии попадет в высшую судебную инстанцию, то очень высока вероятность того, что суд примет такое же решение, что и ранее по аналогичному делу.

Приведем несколько примеров, подтверждающих мнение автора, о том, что вопросы, затронутые в настоящей статье, имеют самый практический характер.

Нормативные акты отменить сложно, но можно. Федеральный закон от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" ввел новые налоги задним числом. Постановлением Конституционного Cуда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П32 данный закон в части сроков введения в действие новых налогов признан неконституционным. Письмо Минфина РФ, Госналогслужбы РФ, ЦБР от 22 августа 1996 г. NN 76, ВГ-6-09/597, 318, зарегистрированное в Минюсте РФ 27 августа 1996 г. (регистрационный N 1154)33, решением Верховного Суда РФ от 10 декабря 1996 г. по жалобе Жарова В. Г. и других признано незаконным.

Дата вступления в силу нормативного акта может затрагивать имущественные интересы широкого круга лиц.

Федеральным законом от 3 декабря 1994 г. N 54 - ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций"" от налога на прибыль была освобождена курсовая валютная разница. Закон вступил в силу с момента его официального опубликования. Текст закона был опубликован в "Российской газете" (10 декабря 1994 г.) и в Собрании законодательства Российской Федерации (N 32 от 5 декабря 1994. Ст. 3304.). Как правило, "Российская газета" приходит к читателям раньше, чем Собрание законодательства, и многие хозяйственники не обратили внимания на дату опубликования закона в Собрании законодательства и заплатили лишние налоги. Действительно, за период с 5 по 10 декабря 1994 г. официальный курс доллара вырос с 3249 до 3306 руб. за долл., т. е. на 57 руб. Ставка налога на прибыль составляла 35 %, т. е. за каждый доллар на валютном счете предприятия невнимательные хозяйственники заплатили 19,95 руб. лишних налогов.

Применение незарегистрированного в Министерстве юстиции документа может привести к переплате налога. Госналогслужба и Минфин РФ подготовили письмо от 17 марта 1997 г. N СШ-6- 07/209, 1-35/128 "О налогообложении инвестиционных институтов" и направили его на регистрацию в Минюст РФ. Минюст РФ в данной редакции документ регистрировать отказался и направил его с замечаниями на доработку. После внесения необходимых корректив появился новый нормативный акт - письмо с прежней датой, тем же названием, но новым номером (N СШ-4-07/11н, 1-35/128), получившее 2 апреля 1997 г. в Минюсте РФ регистрационный номер 128434. Одна организация (некое ЗАО) воспользовалась первым вариантом письма, не проверив, прошло ли оно регистрацию в Минюсте РФ. К сожалению, из-за неграмотных действий своего юридического отдела ЗАО переплатило налогов в бюджет более, чем на 100 млн руб.

Что необходимо предпринять прежде, чем использовать нормативный акт?

Во-первых, рекомендуем найти текст официальной публикации документа. При решении серьезного вопроса, безусловно, лучше использовать именно такую публикацию.

Во-вторых, следует определить, с какой даты действует данный нормативный акт, выяснить, не вносились ли в него изменения. Если это ведомственный акт, обязательно удостоверьтесь, что он прошел регистрацию в Министерстве юстиции. Документы, незарегистрированные в Министерстве юстиции, могут лишь отражать личную точку зрения того или иного государственного служащего.

В-третьих, многие компьютерные системы могут дать Вам информацию о судебных прецедентах, связанных с применением данного акта, с ними стоит познакомиться.

В-четвертых, целесообразно с помощью информационных компьютерных систем изучить комментарии ведущих юристов страны, касающиеся применения интересующего Вас акта.

Данная работа написана с использованием справочной правовой системы "Гарант". Автор благодарит Н.В. Ткаченко и Д.И. Шабанову за помощь в подготовке материалов и конструктивные советы при обсуждении результатов.

------------------------------------------------------------

1 Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5- ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Ст. 4 // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801

2 Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

3 Там же.

4 Постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. N 1263 "Об информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку"" // СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 106.

5 Федеральный закон от 26 апреля 1995 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"" (с последующими изменениями).

6 Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Ст. 6 // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

7 Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

8 СЗ РФ 1997. N 10. Ст. 1127.

9 Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

10 СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3357.

11 Федеральный закон от 26 апреля 1995 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"" (с последующими изменениями).

12 Там же.

13 Российская газета. 1995. 23, 25 нояб.

14 Российская газета. 1995. 4, 5 мая.

15 Российские вести. 1995. 16, 23 нояб., 7, 12, дек.; 1996. 11 янв.

16 См.: Интервью А. И. Лукьянова // Законодательство. 1997. N 3.

17 Закон Мэрфи.

18 СЗ РФ. 1995. N 20. Ст. 1804.

19 СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5881.

20 СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.

21 СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

22 Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации. 1996. N 2.

23 Вестник Банка России. 1996. N 31.

24 Ведомости ВС РФ. 1993. N 1. Ст. 14.

25 СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1709.

26 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 1996 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 10.

27 Ведомости ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

28 СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

29 СЗ РФ от 24 февраля 1997 г. N 8, ст. 1010.

30 СЗ РФ от 16 июня 1997 г. N 24, ст. 2803.

31 См.: Интервью В.Ф. Яковлева // Законодательство. 1997. N 1.

32 СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.

33 Российские вести. 1996. N 167.

34 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. N 8.

Директор компании "Гарант" Першеев Д.В.Закон о законах

Вот уже несколько лет в повестке дня Государственной Думы стоит проект федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Речь идет о том самом "законе о законах", который был и остается научной мечтой многих отечественных правоведов не только последних десятилетий, но, пожалуй, всего двадцатого столетия. "Самый факт издания закона, - писал известный русский правовед Ф.Ф.Кокошин, - предполагает существование предшествующих закону юридических норм, регулирующих порядок законодательства"*(1).

Огромный научный вклад в теорию вопроса внесен А.В.Мицкевичем, С.В.Полениной, И.С.Самощенко, Д.А.Ковачевым, Ю.А.Тихомировым, А.С.Пиголкиным, И.Ф.Казьминым и другими учеными. Долгие годы они являлись бессменными энтузиастами и пропагандистами "закона о законах", вывод о необходимости принятия которого представлял собой безусловный и закономерный результат серьезнейших и кропотливых научных исследований. И вот, не прошло и полвека, как "лед тронулся". Мечта постепенно стала воплощаться во вполне уже реальный и даже обсуждаемый документ. Причем обсуждается он не только и не столько в стенах парламента. Проект вновь вызвал к жизни бурные, порой ожесточенные дискуссии в среде ученых. Это вполне естественно. Во-первых, потому, что круг энтузиастов довольно широк. И, при единстве цели, каждый трактует содержание закона по-своему. Во-вторых, закон этот по определению должен затронуть постулаты правовой науки, суть которых, с одной стороны, всем ясна и непреложна, с другой стороны - это вечный материал для научных исследований и споров, где ничто никогда не бывает абсолютным и нет предела совершенству.

Признавая безусловную подвижническую роль ученых, следует все же отметить, что к жизни подобный закон вызван сегодня серьезнейшими проблемами современного российского нормотворчества, правовой системы и практики реализации нормативных правовых актов. Недаром говорят, что нет ничего сильнее идеи, время которой пришло.

Перечень этих проблем чрезвычайно обширен. Можно было бы посвятить их анализу не одну монографию. Но даже поверхностного обозначения лишь некоторых из них уже достаточно для обоснования необходимости самого серьезного внимания к проекту. Так, на сегодняшний день фактически нигде и никем не установлена иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для различных нормотворческих органов. Идет постоянная война, а если и не война, то, по меткому определению Ю.А.Тихомирова*(2), "дуэль" сражение между федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации, между различными федеральными нормативными актами, между законами и нормативными договорами. Наблюдается тенденция подмены законов подзаконными актами, с одной стороны, и подмена предмета закона предметом подзаконного акта - с другой. На местах нередко царит нормотворческая партизанщина*(3). В безумной нормотворческой гонке качество самих законов и других нормативных актов оставляет желать много лучшего.

Именно поэтому Конституционный Суд Российской Федерации просто завален делами о соответствии нормативных правовых актов Конституции. Правоприменительные и правоохранительные органы работают в экстремальных условиях, а главными пострадавшими, как всегда в подобных ситуациях, становятся субъекты правоотношений и, в первую очередь, многострадальные граждане, которым ничуть не легче от вывода ученых о том, что "в российской истории закону не повезло"*(4). В этой ситуации для наведения порядка во всем нашем нормативно-правовом хозяйстве принятие закона о нормативных правовых актах не просто желательно и научно обосновано, но и остро необходимо. При этом можно опираться не только на отечественные научные наработки, но и на достаточно богатый опыт зарубежных стран*(5).

Однако на пути проекта в ходе его разработки встает немало препятствий. Часть из них - теоретического свойства, часть - практического. Помимо этого, в условиях острой борьбы за власть, в нормах проекта "чисто юридического закона" некоторым начинает мерещиться и политическая подоплека.

Итак, какие же проблемы российского "закона о законах" на сегодняшний день являются основными? Попробуем разобраться.

Содержание закона

Первый вопрос, с которым пришлось вплотную столкнуться разработчикам, касается объекта правового регулирования "закона о законах", т.е. степени охвата отношений, связанных с нормотворчеством. Научных идей накопилось столько, что, безусловно, хотелось бы сделать закон максимально широким и воплотить в нем мечты нескольких поколений правоведов*(6): определить правила законодательной техники, урегулировать обязательную всестороннюю экспертизу проектов нормативных актов (не только лингвистическую, но и логическую, научную, специальную), ввести единый терминологический словарь законодательства, создать основу для нормальной систематизации и кодификации законодательства, довести до логического конца теорию свода законов и внедрить ее в практику и т.д. Спорить о необходимости каждого из указанных пунктов не имеет смысла. Она безусловна. Но, к сожалению, реализация многих из желаемых и обоснованных учеными позиций требует значительных материальных затрат и кадровых ресурсов, в том числе включает в себя разработку и внедрение программы правовой переподготовки самих "нормотворцев" всех уровней. Как известно, у Думы нет нынче средств даже на оплату работы ученых-экспертов - для бюджета это непозволительная роскошь. Нет денег и у Министерства юстиции на создание единой терминологической и иных правовых баз данных.

Тем не менее, ставить крест на всех этих программах нельзя. Выход из сложившегося положения в поэтапном, а не одномоментном внедрении научных основ правотворчества в России. Для этого следует разделить всю широчайшую сферу деятельности идеального "закона о законах" на несколько частей, приняв для начала "родовой" закон о нормативных правовых актах. Такой закон, установивший иерархию, основные правила взаимодействия нормативных актов и принципы нормотворчества, мог бы стать базовым для целой серии будущих законов и иных нормативных актов, которые, возможно (и желательно), будут в нем прямо названы. Это, например, уже внесенный Президентом РФ в порядке законодательной инициативы закон "О порядке приятия федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации", Правила законодательной техники, закон "О систематизации и кодификации нормативных правовых актов", закон "О языке законов" (или "О юридических терминах") и другие. Поэтапное освоение каждой из позиций хоть и отдаляет желанную перспективу, но, в то же время, переводит ее из разряда утопических в категорию вполне реальных.

Предмет закона

Чрезвычайно важным для четкого определения предмета "закона о законах" является вопрос о том, будет ли он охватывать все виды актов, содержащих правовые нормы, или ограничится лишь определенной их частью. В этой связи разработчикам вновь пришлось столкнуться со старым теоретическим спором о термине "законодательство". Ведь Россия, пожалуй, одна из немногих стран, не имеющих его однозначной трактовки. И это при том, что отсылки типа "регулируется законодательством Российской Федерации" или "регулируется законодательством субъектов Российской Федерации" встречаются практически в каждом нормативном документе. Как прикажете поступать субъектам правоотношений, если даже старый классический юридический энциклопедический словарь говорит о законодательстве в "широком" и "узком" смыслах*(7)? Все прочие многочисленные современные энциклопедические издания по правоведению толкуют понятие "законодательство" по-разному, в зависимости от того, кто являлся составителем соответствующей статьи. А ведь для закона о нормативных правовых актов это вовсе не безразлично, поскольку он призван установить теоретические основы нормотворчества.

Итак, теоретики спорят. Дискуссия о том, что есть законодательство, затихшая было на некоторое время, вновь обострилась в связи с подготовкой проекта "закона о законах", а точки зрения ученых поляризовались до предела. Одни пытаются еще больше сузить и так "тесноватое" понятие законодательства в "узком смысле", сводя его исключительно к законам*(8). Другие до предела расширяют его, включая в законодательство и судебную практику*(9).

Но если взглянуть на проблему немного с другой стороны - не с позиции "высокой" теории, а с "обыденной" точки зрения отдельных отраслей права, то предмет спора исчезает как бы сам собой. Отраслевики как в прежние времена, так и теперь в подавляющем большинстве определяют законодательство как совокупность всех нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу жизнедеятельности общества*(10). Это совершенно естественно и нормально. Правовое регулирование общественных отношений нельзя разорвать на части, рассматривать лишь на федеральном или только на местном уровнях. Оно опирается на весь комплекс правовых норм сверху донизу, от самых общих до самых конкретных. И только в случае коллизии возникает спор об их приоритете. В результате общая теория права вступает в противоречие с конкретными отраслевыми правовыми науками. Противоречие это, может быть, не столь принципиально, но и немаловажно. Ведь любое усложнение понятийного аппарата, в котором без труда разберется специалист, совсем нелегко воспринимается всеми остальными. Но это лишь одна сторона медали. Распространение понятия "законодательство" на все нормативные акты не есть простота ради простоты. Здесь отраслям, безусловно, виднее*(11). Именно на уровне отдельных отраслей наиболее четко прослеживается вся цепочка правового регулирования общественных отношений от Конституции и закона до подзаконных актов различного уровня вплоть до актов органов местного самоуправления или местных органов власти в тех субъектах Федерации, где они существуют*(12).

Вывод, который можно было бы сделать, как ни печально, состоит в том, что высокая чистая теория права иногда существует как бы сама по себе в отрыве от реально живущих и выполняющих свою регулятивную функцию отраслей. В то время как именно она теория призвана не для собственного удовольствия создавать и трактовать определения, диктуя их отраслям, а, опираясь на достижения отраслевых наук, выявлять общие для них правила и закономерности.

Широкое понимание термина "законодательство" независимо от того, что вкладывает в это понятие законодатель (а он либо вовсе не придает ему никакого значения, облегчая себе жизнь абстрактной отсылочной нормой, либо запутан аргументами теоретиков), - это то, что гораздо более жизненно, что действительно работает на практике*(13). А если у теоретиков все же возникают вопросы о месте в системе законодательства некоторых видов актов (актов органов местного самоуправления или, например, локальных актов), то в этих случаях надо просто условиться о критериях. Прав С.Л.Зивс, по мнению которого "любой ведомственный акт без каких-либо уточнений и оговорок к законодательству отнести нельзя"*(14). А такой "оговоркой" и таким "уточнением" может быть только признак нормативности, даже если действие нормы ограничено во времени, в пространстве и кругом подпадающих под нее лиц. Если же рассматривать данное понятие и с филологической точки зрения (корень слова "законодательство" "закон"). С этой позиции спор о трактовке этого термина в свое время очень просто разрешила Конституция СССР 1977 г., которая ввела для законов и других нормативных актов высших федеральных органов власти и управления специальный термин - "акты законодательства" (ст.113, 133, 140 и др.).

Не становясь арбитром в теоретическом споре и, тем не менее, основываясь на мнениях его участников, а также учитывая особенности федеративного устройства Российской Федерации, проект "закона о законах", подготовленный Комитетом по законодательству Государственной Думы, предлагает компромиссный, и при этом удобный для использования вариант триединого определения термина "законодательство":

"Конституция Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти составляют федеральное законодательство.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов Российской Федерации.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации"*(15).

Спор о терминах, конечно, не закончится с принятием закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Тем более что основное его внимание будет сосредоточено именно на законах как актах, обладающих наибольшей юридической силой. Что касается подзаконных актов, то "закон о законах" должен урегулировать их соотношение с законами и другими нормативными актами иного уровня иерархии, установить общие правила, обеспечивающие законность, гласность их подготовки и издания, порядок разрешения коллизий. Более частные вопросы должны решаться самими нормотворческими органами на основе и во исполнение федерального закона.

Виды нормативных правовых актов

Законодательство (в широком ли, узком ли смысле) - это система иерархическая. Каждый вид нормативных актов, входящих в нее, должен занимать свою собственную ступеньку, положение которой в ряду других определяется юридической силой данного вида документов. Естественно, что у такой системы должна быть вершина, которую занимает Основной закон - Конституция (если в государстве она есть). Это аксиома, выработанная мировой практикой, верная для всех нормативистских правовых систем. Для всех, но, к сожалению, не для России.

Исключение из названия действующей Конституции Российской Федерации слов "Основной закон" само по себе еще ничего не значило бы, если бы на различных уровнях государственной машины этот факт не стали бы трактовать в своих интересах. В итоге договорились до того, что Конституция вообще не закон, а некий (непонятной природы) всенародно принятый акт. И в законодательство он как бы не входит, а просто стоит над всем и вся, как Президент Российской Федерации над тремя независимыми ветвями власти. В то же время никто не спорит о том, что акт этот правовой. А дальше любой первокурсник в пять минут разъяснит чиновнику любого уровня, что правовые акты бывают нормативными и правоприменительными, нормативные делятся на законы и подзаконные акты, а законы - на конституционные и обыкновенные. А поскольку в России введен специальный вид законов - федеральные конституционные законы, то, следовательно, Конституция относится к особой разновидности конституционных законов, которые в нашей стране с ее пусть и не самой долгой конституционной историей называются "Основным законом" (как, впрочем, и в ряде других стран). Тем более что Конституции присущи все признаки закона как разновидности нормативного акта.

Практически все российские и советские словари и энциклопедии именно так слово "конституция" и толкуют*(16) (за исключением одного издания, где сначала расшифровывается понятие конституции вообще как основного закона государства, а затем отдельно дается определение Конституции Российской Федерации без упоминания слова закон*(17). Если обратиться к правосознанию граждан страны, то, согласно опросам населения, представители самых разных его слоев, не раздумывая, отвечают на вопрос о том, что такое наша Конституция, так же, как упомянутые словари и энциклопедии, называя ее Основным законом государства, хотя текст Конституции России, возможно, даже не читали.

Казалось бы, из-за чего тут копья ломать? Много ли зависит от названия? Но ведь речь идет не столько о названии, сколько о месте Конституции в иерархии нормативных актов, во всей системе законодательства, ядром, вершиной и базой которой она является. Речь идет также о ее системообразующей и формообразующей функциях, что чрезвычайно важно в контексте закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Поэтому независимо от того, использован ли термин "Основной закон" в тексте Конституции России, по своей юридической сущности она является именно таким законом. Не случайно основными законами назвали свои конституции Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Тува, так же поименовано и Степное Уложение Республики Калмыкия.

Наряду с определением Конституции как Основного закона государства проект закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" вновь вводит в правовой оборот понятие "Основы законодательства". Ведь в условиях федеративного государства система законодательства развивается по двухуровневой схеме: на федеральном уровне приходится готовить и принимать законы в строгом соответствии с объемом собственной компетенции и компетенции субъектов Федерации. Именно поэтому Основы законодательства как особая разновидность федеральных законов имеют право на существование там, где в рамках совместной компетенции необходимо совместить единую меру федерального правового регулирования с законодательным многообразием по линии субъектов Федерации*(18).

Основы законодательства широко применялись в Советской федерации. Конституция СССР 1977 г. относила к ведению Союза обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР. В 6080-х гг. было принято свыше полутора десятков Основ законодательства. Некоторые из них действуют до сих пор*(19). С подписанием федеративного договора эту форму вообще стали считать главной для федерального законотворчества. В Конституции Российской Федерации 1993 г. она не упомянута. Однако практика использования Основ законодательства для обеспечения единства правового регулирования уже перешагнула границы Российской Федерации. В феврале 1995 г. решением Совета глав государств СНГ был принят уникальный по своей юридической природе акт Основы таможенных законодательств государств участников Содружества независимых государств*(20).

По-прежнему не снимается с повестки дня вопрос о соотношении закона и указа, о месте указов в системе нормативных правовых актов. Указное право вступает в прямое противоречие с принципами правового государства, поскольку важнейшим из них, безусловно, является принцип верховенства законов. Даже в условиях некоторого уменьшения президентского нормотворчества имеется огромный массив действующих нормативных указов, прямо противоречащих законам, вносящих в них изменения или подменяющих собой нормотворческую деятельность иных государственных органов.

На обман зрения иногда хочется списать некоторые правовые ситуации, немыслимые с точки зрения юриспруденции. Например, Основы законодательства Российской Федерации о физкультуре и спорте от 27 апреля 1993 г. действуют в редакции Указа Президента от 24 декабря того же года*(21). Или целый ряд глав и отдельных статей Земельного кодекса РСФСР не действует в соответствии с Указом Президента N 2287*(22). "Все смешалось в доме Облонских...". Именно поэтому проект "закона о законах" определяет перечень вопросов, подлежащих исключительному регулированию Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами (ст.10 проекта).

Еще одна проблема, связанная с видами и иерархией нормативных правовых актов в Российской Федерации, - это вопрос о включении в эту систему нормативных актов органов местного самоуправления. Данная проблема создана искусственно самими положениями действующей Конституции, исключившими местное самоуправление из системы органов государственной власти и, следовательно, лишившими их общеобязательные акты главного признака нормативности. Введение такой нормы в Конституцию на момент ее создания было обусловлено сугубо политическими причинами, поскольку Указом N 1400 и последовавшими за ним президентскими актами была приостановлена деятельность Советов народных депутатов, а потом и вовсе упразднена вся названная система сверху донизу.

Однако эта норма оказалась нежизнеспособной: слишком устойчива была привычка населения и востребованность в повседневной жизни местных представительных органов власти. Поэтому принятый в 1995 г. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.2 ст.19) напрямую предусмотрел возможность принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, тем самым фактически приравняв их к органам государственной власти. И это произошло не случайно. Конституции ряда республик к этому времени уже определили органы местного самоуправления как "местные представительные органы власти" (ст.123 Конституции Республики Дагестан, ст.91 Конституции Республики Ингушетия, ст.92 Республики Коми, ст.124 Республики Татарстан, ст.84 Конституции Республики Саха (Якутия), ст.93 Конституции Республики Адыгея). Таким образом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления можно лишь теоретически, но никак не практически исключить из видов нормативных правовых актов, а, следовательно, из системы законодательства Российской Федерации.

Толкование и разъяснение нормативных правовых актов

Длительность разработки проекта "закона о законах" во многом обусловлена осторожностью законодателя, тщательнейшим осмыслением и проработкой таких сложных вопросов, как толкование и разъяснение нормативных правовых актов, поскольку именно эти оперативно-эффективные способы восполнения пробелов в законодательном регулировании и устранения явных негативных явлений в правоприменительной практике могут при определенных условиях привести не только к искажению, но и к полной подмене смысла законов. Ведь еще много лет назад замечательный правовед Д.А.Ковачев предупреждал об опасности подмены Конституции, казалось бы, таким простым актом, как регламент высшего представительного органа*(23). В то время с ним многие спорили, в том числе и автор данной статьи*(24). Форма государства была стабильна, система разделения властей, основывающаяся в условиях советской формы правления на четком разграничении компетенции между органами, работала без сбоев и не давала поводов для беспокойства. Однако с позиций сегодняшнего дня следует признать, что опытнейший государствовед смотрел далеко вперед и предвидел ситуацию, когда подобная подмена станет не только возможной, но и будет использоваться в политических целях.

Именно поэтому немало трудностей при подготовке проекта "закона о законах" возникло с определением пределов нормативности решений Конституционного Суда Российской Федерации. И хотя данный вопрос требует специального исследования, несколько слов об этом сказать все же следует. С точки зрения действующей Конституции, не вызывает сомнений нормативность постановлений Конституционного Суда о толковании Конституции. Правда, в недолгой практике таких толкований уже явно видна тенденция к изменению содержания (фактически, подмене), а не к уяснению смысла конституционных норм. Но здесь закон "О нормативных правовых актах" бессилен что-либо исправить. Чтобы исключить возможность подмены, нужно как минимум внести серьезные изменения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Еще лучше было бы уточнить соответствующую норму Конституции.

Но толкование Конституции не единственное полномочие Конституционного Суда. Признавая не соответствующим Конституции тот или иной нормативный правовой акт (или его часть), Конституционный Суд выступает как "негативный законодатель" (как он сам себя называет*(25), внося изменения в систему действующих норм. Именно в этих случаях необходимо четко представлять себе границу нормативности решений Суда, поскольку ни комментарий к закону, ни регламент Конституционного Суда не дают четкого ответа на этот вопрос. С одной стороны, решения Конституционного Суда обязательны для исполнения (ст.6), с другой они состоят из нескольких частей: описательной, мотивировочной и резолютивной. Все ли они нормативны в случаях рассмотрения вопросов о конституционности правовых актов? Ведь о внесении изменений в систему действующих норм ("негативная" законодательная функция) говорится лишь в резолютивной части решения. И именно эта часть имеет правовые последствия. Это, видимо, следует оговорить в "законе о законах", иначе Конституционный Суд становится толкователем не только Конституции, но и практически любых нормативных правовых актов. Прецеденты уже есть. Мотивировочной частью постановления от 17 ноября 1997 г. Конституционный Суд лишил Государственную Думу возможности давать разъяснения федеральных законов*(26).

В связи с этим сегодня очень серьезно стоит вопрос об официальном нормативном толковании законов вообще. Парламент по решению Конституционного Суда может давать такие толкования лишь в том же порядке, в каком законы принимаются (Дума - Совет Федерации - Президент), т.е. путем внесения в них поправок. Но ведь у толкования и разъяснения нормативных актов совсем другая задача уяснение смысла нормы без ее изменения в целях корректировки негативной правоприменительной практики. Таким образом, парламент сегодня единственный государственный орган, не имеющий права токовать им же самим принятые акты. Все - и Президент, и Правительство, и другие нормотворческие органы могут толковать свои акты. Конституционный Суд не забыл и себя наделить таким правом (ст.83 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации). Только представительной ветви власти в этом отказано. Поэтому, во избежание новой правовой коллизии, впредь до внесения поправок в закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" проект закона "О нормативных правовых актах" предоставил Государственной Думе право давать рекомендации, направленные на точное и неуклонное применение федеральных законов. Такие рекомендации оформляются постановлениями Думы.

И еще один небольшой штрих, касающийся толкования нормативных актов: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (п. "д" ст.24) наделил правом принятия "инструкций и иных нормативных актов" по вопросам применения избирательного законодательства Центральную избирательную комиссию РФ, т.е. фактически уполномочил ее давать названному закону официальное нормативное толкование. При определенных обстоятельствах это также вполне может привести к подмене его норм. При этом сама ЦИК РФ в процессе подготовки "закона о законах" упорно настаивала на включении своих инструкций в перечень именно нормативных актов, а не актов толкования, хотя "закон о законах" никоим образом не мог, да и не ставил своей целью препятствовать комиссии в осуществлении ее функций.

Иные проблемы

Конечно, в одной небольшой статье невозможно исследовать все те "подводные камни", которые возникали в процессе подготовки проекта "закона о законах". За ее пределами остаются вопросы о планировании законодательной деятельности, разрешении коллизий нормативных актов и многие другие. Но о некоторых из них сказать все же хотелось бы.

Так, например, на пути создания закона встают некоторые ведомственные интересы, хотя сами "заинтересованные ведомства" в этом не очень-то и виноваты. Исчерпывающий перечень нормативных правовых актов и их иерархию, по логике вещей, должна устанавливать Конституция. Но она, имея в своем тексте пятнадцать наименований видов правовых актов, только внесла путаницу в понятийный аппарат, не обозначив при этом целый ряд актов, необходимых государственным органам для их нормального функционирования. Естественно, этот пробел пришлось восполнять, так как отсутствие правового регулирования породило массу самых разнообразных, довольно уродливых и вредных на практике, форм правовых предписаний. Именно поэтому, например, федеральным законом были четко обозначены все виды нормативных актов Центрального банка Российской Федерации.

К сожалению, при подготовке закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" невозможно было прогнозировать и некоторые политические препятствия. Введение жесткой иерархии актов так или иначе приведет к некоторым ограничениям президентского нормотворчества. Указы как подзаконные акты не смогут изменять или дополнять законы и регулировать отношения, являющиеся предметом исключительного регулирования законов. Более того, в случае возникшей коллизии субъекты правоотношений обязаны будут применять норму акта, обладающего более высокой юридической силой, т.е. закона, а не указа.

Казалось бы, где здесь политика? Это нормальные правила, признаваемые большинством стран, важнейшие основы правового государства. Но все было спокойно лишь до тех пор, пока в процессе разработки проект не выходил за рамки законодательной техники. Однако стоило внести в него более или менее четкую иерархию актов, на первом же широком обсуждении представитель Президента Российской Федерации в Государственной в Думе заявил, что в законе появилась политика, а это уже означает, что вероятность отлагательного вето Президента велика. Депутатам же, естественно, не хочется работать "на корзину". Сам Президент в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию (например в 1995 и в 1996 гг.) упорно старался обосновать самодостаточность своих указов и их неподзаконность. Вообще само понятие "подзаконность" во все времена и при всех обстоятельствах вызывало и вызывает у Президента острую политическую аллергию*(27). Поэтому стремление сделать проект закона максимально "юридическим", таким, чтобы в нем трудно было найти политическую подоплеку, понятно. В этом отчасти состоит причина такого длительного перерыва между чтениями.

И все же нам очень нужен "закон о законах". В ироничном высказывании М.Е. Салтыкова-Щедрина о том, что русский человек сам не знает, чего хочет: то ли поросятины с хреном, то ли конституций, очень мала доля шутки, что бы ни говорили о традиционном и непреодолимом российском правовом нигилизме классики Л.Н.Толстой, Н.В.Гоголь, Б.А.Кистяковский, А.И.Герцен, Н.А.Бердяев и многие другие*(28). Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва, несмотря на систематическую острую критику ее деятельности, может остаться в памяти благодарных потомков и, в первую очередь, юристов, если доведет вопрос о наведении порядка в законодательстве до конца, преодолеет все препятствия и примет, наконец, закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Чтобы никто уже с горечью и юмором не смог написать, что

По причинам органическим

Мы совсем не снабжены

Здравым смыслом юридическим,

Сим исчадьем сатаны.

Широки натуры русские,

Нашей правды идеал

Не влезает в формы узкие

Юридических начал...*(29)

Е.А.Лукьянова

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кокошин Ф.Ф. Юридическая природа манифеста 17 октября // Юридический вестник. 1913. Кн. 1. С.46.

*(2) См.: Тихомиров Ю.А. Закон в системе нормативных актов // Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С.14.

*(3) См.: Чернобель Т.Т. Критерии разграничения законов и других нормативных актов // Конституция, закон, подзаконный акт. С.21.

*(4) См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С.14.

*(5) Например, существуют Закон о нормативных актах в Болгарии и Закон о правотворчестве в Венгрии. В Японии еще в 1898 г. было принято Общее положение о законах. В Ватикане с 1929 г. действует Закон об источниках права (см.: Казьмин И.Ф., Поленина С.В. "Закон о законах": проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1988 N 12 С.4).

*(6) См., напр.: Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Демократические основы создания нормативных актов // Советское государство и право. 1998. N 11. С.1018.; Казьмин И.Ф. Поленина С.В. Указ. соч. С.6; Закон: создание и толкование. М., 1998.

*(7) В первом случае законодательство признается внешней формой объективного права и определяется как совокупность всех нормативных актов. Во втором понятие законодательства сужается лишь до нормативных актов высших органов власти (см.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С.102 - 103).

*(8) См.: Драма российского закона. М., 1996. С.19.

*(9) Лифшиц Р.З. Судебная практика как источник права // Журнал российского права. 1997. N 6. С.49 - 57.

*(10) См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник со

[Гость alexjalnin]

А закон РК о НПА никто на мыло не скинет? НА: uoipto_zhalnin@mail.customs.ru

[Эдуард]

Ну, смотрите почту :fart:

[Гость просто неизвестный]

Не буду столь пространно выражать свои мысли. как первый оратор. Скажу только. что в определении КС РФ от 5.06.01 г. по запросу омского обсуда о проверке законности положения п. 12 ст. 7 ЗРФ "О налоговых органах РФ" говорится, что "...поскольку, по общему правилу, при расхождении норм законодательства по одному и тому же вопросу, применению подлежит норма, изданная позднее (постановление КС РФ от 25.06.01)"

[Гость горЕ]

Краткость-она конечно сестра таланта

Вот только предложенная цитата не дает ответа на заданный вопрос- а где оно закреплено, это общее правило в российском законодательстве?

[Гость просто неизвестный]

Общее - значит общее, значит - в теории государства и права, в юридической доктрине. значит - аксиома- не требующая доказательств. Если существует норма в праве- это еще не значит, что ее обязательно следует закрепить в законодательстве.

Что касается российского законодательства. то мнение, высказанное в решении КС РФ является официальным и общеобязательным для применения ции и ФКЗ "О КС РФ", в отличие от решений высших судов общей юрисдикции или арбитражных судов, судебная практика которых является обязательной к применению только соответствующими судами.

Поэтому. считаю, что определение КС и постановление КС на которое в нем сделана ссылка достаточно. чтобы определить действие однородных законов во времени.

[Гость горЕ]

Автор - просто неизвестный:

Общее - значит общее, значит - в теории государства и права, в юридической доктрине. значит - аксиома- не требующая доказательств. Если существует норма в праве- это еще не значит, что ее обязательно следует закрепить в законодательстве.

О сколько Вам открытий чудных готовит изучение применения юридических аксиом на практике

Поизучайте ту же судебную практику и увидите сколь много существует разных мнений относительно толкования вроде бы понятных вещей.

Попробуйте также доказать какому-нибудь судье нечто со ссылкой на то, что это юридическая аксиома и не требует никаких доказательств, интересно будет также посмотреть на такой прецедент.

По упомянутым решениям КС- во-первых, определение июльское, а не июньское, во-вторых, что, все суждения записаные в решениях КС РФ- уже являются источниками действующего права, независимо от того: где они находятся в резолютивной части или нет, по какому поводу сказаны?

[Гость просто неизвестный]

Они сказаны по поводу того, "что записано пером, то не вырубишь и топором". КС всегда сам использует свои изыскания, высказанные в ранее принятых решениях при рассмотрении новых дел, поэтому не будет никакой ошибки использовать его изыскания в конкретных делах, независимо от того в мотивировочной. резолютивной или какой еще части решения Кс они содержались. Если вопрос нигде не нашел своего разрешения, то мнение КС будет учтено, совершенно точно вам говорю... Приходилось использовать в судебной практике решения КС, причем не только резолютивную часть. Несомненно суды 1 инстанции как наиболее загруженные и менее компетентные редко обращают внимание на теоретические изыскания КС, да и самого истца (ответчика) тоже, как впрочем часто не обращают внимание даже на материальные нормы закона, но, уверяю, в вышестоящей инстанции (прежде всего ВС) мнение КС не останется без внимания.

[Гость горЕ]

Все это от бестолковщины, царящей, что в вашей думе, что в нашем мажилисе По моему, правило тут вообще должно быть простое: принял новый нормативный акт по какому-то поводу, отмени старый и не надо больше никаких правил выдумывать. И сделать это легко, если пользуешься компьютерной базой данных-5 минут и все как на ладони, что было раньше, что надо отменить, изменить. Но старперы предпочитают рыться в бумажках-отсюда все эти косяки.

[Гость просто неизвестный]

Согласен на все 100%

Однако по личному опыту знаю. что "старперы" занимаются всем чем угодно, но не работой над законами. Их суждения иногда просто парадоксально. На уровне- "нравится"-"не нравится", "мне кажется", "я считаю". при этом они сроду не читали ни законов, ни проектов. Все происходит либо за день до заседания либо непосредственно на заседании.

Самое интересное, что ведь естьогромный аппарата чиновников. которые собственно и есть настоящие законодатели, которым ничего не мешает вписать в проект закона норму об отмене устаревших актов. Чем занимаются эти деятели мне совершенно не понятно. Ведь казалось бы они все - специалисты. знакомые с правилами юридической

[Гость горЕ]

Факт, знаю и у вас навалом таких примеров, а у нас вот прикол был. В свое время создали такой госследственный комитет, а тогда был период, когда НАН сам законы издавал и было из немерено в то время, и везде этот ГСК прописали, а потом пять лет не могли вытереть, и до сих пор он кое-где есть.

Или последний пример- Постановление Кабинета Министров Казахской ССР от 5 ноября 1991 года N

670 Об организации на территории республики розничной торговли и оказания

услуг за иностранную валюту

(внесены изменения постановлением Кабинета Министров РК от 10.02.95 г.

N 145; постановлением Правительства РК от 19.03.02 г. N 331)

В целях насыщения рынка товарами народного потребления и развития сферы услуг, а также увеличения поступления иностранной валюты для нужд народного хозяйства республики Кабинет Министров Казахской ССР постановляет:

1. Утвердить Порядок осуществления розничной торговли и оказания услуг за иностранную валюту на территории Казахской ССР (прилагается).

2. Разрешить предприятиям и организациям согласно утвержденному Правительством Республики Казахстан перечню осуществлять розничную торговлю (выполнение работ, оказание услуг) за наличную иностранную валюту в транзитных зонах аэропортов, морских портов, на железнодорожном, автомобильном и воздушном транспорте в соответствии с лицензиями Национального Банка Республики Казахстан.

Предприятия и организации, имеющие лицензии Национального Банка Республики Казахстан на осуществление розничной торговли (выполнение работ, оказание услуг) за иностранную валюту, обязаны принимать в уплату наряду с иностранной валютой национальную валюту - тенге.

Выручка от розничной торговли (выполнение работ, оказание услуг) за иностранную валюту приравнивается к экспортной выручке, и к ней применяются соответствующие меры регулирования внешнеэкономической деятельности.

3. Государственному комитету Казахской ССР по статистике и анализу установить отчетность по операциям, осуществляемым предприятиями в соответствии с настоящим постановлением.

Устарело вообще все постановление-они берут 2 пункт, признают у.с. не идиотизм ли?